Избирательный процесс в Беларуси: этапы развития и основные принципы
Выборы - одна из информационных тем, которые в последнее время постоянно находятся в сфере внимания. 2015 год - это год президентских выборов, 2016-й - год парламентских выборов. Но далеко не все знают, что представляет собой законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения выборов. О том, как формировалось избирательное законодательство Беларуси, рассказал в интервью директор Национального центра законодательства и правовых исследований и одновременно заместитель председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов Вадим Ипатов.
-Первым нормативным актом современной Беларуси в данной сфере стал закон 1994 года "О выборах Президента Республики Беларусь". Выборы депутатов парламента и местных Советов проводились тогда по законам, принятым в 1989 году, то есть еще до обретения страной независимости.
Следующим актом в сфере избирательного законодательства стал закон 1998 года "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь". В том же году принят и закон "О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов".
Предполагалось, что очередным шагом в данной сфере станет разработка закона, определяющего порядок выборов в парламент, в связи с тем, что новая редакция Конституции Беларуси предусматривала создание двухпалатного парламента. Однако впоследствии пришли к иному решению - разработать и принять единый законодательный акт, который соответствовал бы основному закону страны, на новом уровне реализовал закрепленные в Конституции принципы избирательного законодательства и объединил в себе правовую регламентацию многих аспектов непосредственного участия граждан в общественно-политической жизни (выборы Президента, выборы и отзыв депутатов Палаты представителей Национального собрания, членов Совета Республики, депутатов местных Советов депутатов, а также проведение республиканских и местных референдумов). Таким актом стал принятый в 2000 году Избирательный кодекс.
- На каких основных принципах базируется наше избирательное законодательство?
- Принципы белорусского избирательного права вытекают из международных договоров Беларуси, других международно-правовых актов и предусмотрены (как я уже отмечал) в Конституции нашей страны. А в Избирательном кодексе они получают свое дальнейшее развитие, в нем закрепляется механизм их реализации.
Так, Международный пакт о гражданских и политических правах в самом общем виде декларирует такие основные принципы избирательного права, как всеобщее и равное избирательное право, тайное голосование, свободное волеизъявление избирателей.
Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ устанавливает в качестве принципов избирательного права проведение свободных и периодических выборов, тайное голосование, свободное выражение мнения избирателями при выборе своих представителей.
Важным международным договором Беларуси в данной сфере является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ. Указанный договор целиком посвящен вопросам выборов и, соответственно, более подробно регламентирует данную сферу. В качестве принципов избирательного права в нем закреплены периодичность и обязательность, справедливость, подлинность и свобода выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, их открытый и гласный характер.
О той важности, которая придается в Беларуси основным принципам выборов, свидетельствует то, что они не просто нашли общее отражение в Конституции, но каждому из них дается подробное определение. Такой подход использован далеко не во всех конституциях зарубежных стран.
Конституция предусматривает, что выборы депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности народом, являются всеобщими. Кроме того, определяется, что выборы являются свободными: избиратель лично решает, участвовать ли ему в выборах и за кого голосовать, а также, что подготовка и проведение выборов проводятся открыто и гласно.
Конституция закрепляет принцип равенства, причем как в отношении избирателей, так и в отношении кандидатов на выборные посты (кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях).
Также прямо установлено, что голосование на выборах является тайным: контроль за волеизъявлением избирателей запрещается.
Принцип периодичности выборов вытекает из положений Конституции, устанавливающих выборность и срок полномочий Президента Беларуси, депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики Национального собрания, депутатов местных Советов депутатов.
Все указанные принципы также нашли свое закрепление в Избирательном кодексе. Фактически весь кодекс так или иначе направлен на их реализацию.
- Не могли бы более подробно рассказать об одном из принципов, например, о принципе всеобщности выборов.
- Можно выделить два направления его реализации в Избирательном кодексе. Первое направление - это его непосредственное закрепление. Избирательный кодекс прямо устанавливает, что выборы Президента Беларуси, депутатов Палаты представителей, депутатов местных Советов депутатов являются всеобщими: право избирать имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет.
Другим не менее важным направлением является закрепление в Избирательном кодексе институтов, позволяющих обеспечить практическую реализацию данного права. Одним из таких институтов является возможность досрочного голосования (за 5 дней до дня голосования), а также голосование по месту нахождения избирателя (то есть на дому). Таким образом обеспечивается возможность проголосовать более широкому кругу избирателей.
У каждого из нас возможны разные жизненные обстоятельства, в связи с которыми в день голосования мы не сможем посетить участок для голосования. Лишаться из-за этого своего избирательного права, по меньшей мере, несправедливо и не соответствует принципу всеобщности выборов.
Надо отметить, что аналогичные механизмы предусмотрены законодательством многих стран. При этом сроки досрочного голосования существенно превышают сроки, существующие в Беларуси. В США на президентских выборах 2012 года досрочное голосование началось за 50 дней до основного дня выборов. Более того, во многих странах существуют такие формы голосования, как голосование по почте, голосование по доверенности. Их существование признается нужным и важным.
- Можно ли говорить о том, что с принятием Избирательного кодекса наше избирательное законодательство окончательно сформировалось?
- Избирательное законодательство Беларуси постоянно совершенствуется, гибко реагируя на изменяющуюся жизнь. Поэтому в Избирательный кодекс вносились определенные изменения, самые существенные из которых появились в кодексе в 2010 году. Внесению каждого, даже незначительного на первый взгляд изменения, предшествует тщательная работа, анализ прошедших избирательных кампаний и выработка на его основе предложений по совершенствованию законодательства.
Это очень живая сфера законодательства, которая просто обязана отражать реалии, складывающиеся в обществе, учитывать мировые тенденции. Именно этим и вызвана его корректировка. Определенную роль в этой работе играют и международные наблюдатели на выборах. Их отчеты, издаваемые по результатам выборов, и рекомендации также тщательно изучаются, и, в случае необходимости, проводится корректировка законодательства. Примером этому могут служить уже упомянутые изменения, внесенные в Избирательный кодекс в 2010 году.
- Расскажите более подробно об этих изменениях.
- В целом можно отметить, что они были направлены на либерализацию избирательного законодательства, облегчение правил игры для политических сил, желающих участвовать в избирательном процессе. В частности, скорректирован порядок формирования избирательных комиссий. Непосредственно в Избирательном кодексе закреплен институт члена Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов с правом совещательного голоса. Значительные изменения коснулись формирования нижестоящих избирательных комиссий (окружных, территориальных, участковых). Установлено, что, как правило, не менее одной трети их состава формируется из представителей политических партий и общественных объединений.
Значительно упрощен порядок выдвижения кандидатов. Политические партии наделены правом выдвигать кандидатов в депутаты Палаты представителей, местных Советов депутатов и при отсутствии на территории соответствующих избирательного округа, административно-территориальной единицы организационных структур таких партий. Ранее наличие подобных структур для выдвижения кандидата политической партией было обязательно.
Установлен уведомительный (вместо разрешительного) принцип проведения массовых мероприятий (пикеты, собрания, митинги) по предвыборной агитации в местах, определенных исполнительными и распорядительными органами.
Изменился и порядок финансирования избирательных кампаний кандидатов. Введен совершенно новый институт - индивидуальные избирательные фонды кандидатов в президенты Беларуси, в депутаты Палаты представителей Национального собрания (ранее был разрешен единственный источник финансирования - бюджетные средства). При этом данный институт получил дальнейшее развитие при внесении изменений в избирательное законодательство в 2013 году: предельный размер избирательного фонда кандидатов в президенты Беларуси увеличен в три раза (с 3 тыс. до 9 тыс. базовых величин), а также введен институт избирательных фондов для выборов в местные Советы депутатов. Указанный размер является вполне достаточным, что подтверждается тем, что на президентских выборах 2015 года большинство кандидатов создавало избирательное фонды в размере менее 3% от максимально допустимого такого фонда.
Внесены и многие другие изменения, направленные на совершенствование избирательного процесса.
- Известно, что по поручению главы государства постановлением Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов создана межведомственная экспертная рабочая группа по рассмотрению рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ по вопросам совершенствования избирательного процесса в Беларуси. Не могли бы вы рассказать о целях создания данной группы и возможных изменениях избирательного законодательства в преддверии предстоящих выборов в парламент.
- Основной задачей созданной группы является проведение анализа рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ по итогам выборов Президента Беларуси в 2015 году.
Как уже отмечали председатель Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов Лидия Ермошина и секретарь этой комиссии Николай Лозовик, в рамках этой работы предстоит определить, какие из рекомендаций могут быть выполнены в целях совершенствования избирательного процесса через принятие определенных процедурных мер, в частности со стороны Центральной комиссии, или корректировки избирательного законодательства.
В отношении изменения избирательного законодательства надо отметить - такое изменение возможно. При этом следует учитывать, что процесс подготовки и рассмотрения законопроекта представляет собой довольно сложную и длительную процедуру. Помимо непосредственной подготовки законопроекта потребуется провести его согласование с заинтересованными государственными органами, а также юридическую и криминологическую экспертизы. Далее законопроект вносится в Палату представителей, где рассматривается сначала в первом, а потом во втором чтениях и направляется в Совет Республики для одобрения. После принятия законопроекта парламентом он поступает в Конституционный суд для проверки конституционности и лишь затем передается на подпись главе государства.
Учитывая, что в соответствии с Конституцией Беларуси выборы в парламент назначаются не позднее четырех месяцев до истечения его полномочий, предстоящая избирательная кампания должна начаться не позднее середины июня текущего года.
Назначению выборов предшествует тщательная подготовительная работа со стороны организаторов избирательного процесса (в первую очередь Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов), которая тоже занимает определенное время и в период которой изменять правила игры крайне нежелательно. Таким образом, на изменения Избирательного кодекса до парламентских выборов фактически просто не остается времени.
Кроме того, нельзя забывать про наличие такой рекомендации Венецианской комиссии, как нежелательность внесения каких-либо изменений в избирательное законодательство за год до выборов.
Поэтому, на мой взгляд, в ходе избирательной кампании 2016 года основное внимание следует сосредоточить на тех рекомендациях, реализация которых возможна по действующему законодательству путем осуществления организационных мероприятий и принятия решений Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов.
- А поступали ли в ходе работы над совершенствованием избирательного законодательства концептуальные предложения, которые по каким-либо причинам не нашли своего отражения в Избирательном кодексе?
- Да, периодически поднимается вопрос о переходе на пропорциональную избирательную систему, то есть о введении голосования за списки кандидатов, которые выдвигают различные политические силы. Напомню, что наша избирательная система является мажоритарной. Это означает, что избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей в своем избирательном округе. Существование именно такой системы обусловлено наличием в Конституции нормы, предусматривающей возможность отзыва депутата. А такой отзыв невозможен при существовании пропорциональной избирательной системы, когда голосование происходит за списки кандидатов в целом по стране.
При этом нельзя утверждать, что та или иная система является более прогрессивной. Каждая система имеет как свои достоинства, так и недостатки. Следует сказать, что в такой стране, как Великобритания, избирательная система которой не вызывает нареканий ни с чьей стороны, используется мажоритарная избирательная система.
В заключение хочется отметить, что нет государств, в которых избирательное законодательство было бы абсолютно одинаковым. В некоторых европейских странах (например, в Бельгии) за неучастие в выборах предусмотрен штраф, что для Беларуси в принципе неприемлемо. В каждой стране, в том числе в нашей, имеются свои особенности регулирования тех или иных вопросов, учитывающие историческое развитие государства, традиции, сложившиеся в обществе.
