Правоприменительная практика МАРТ в сфере пресечения нарушений антимонопольного законодательства

В МАРТ имеется практика привлечения к административной ответственности как за представление неполной информации либо несвоевременное ее представление, так и за представление недостоверной информации.

Один из примеров - витебское унитарное предприятие, оказывающее ритуальные услуги, было оштрафовано за непредставление информации по запросу антимонопольного органа. Информация запрашивалась в связи с рассмотрением обращения о недобросовестной конкуренции со стороны этого предприятия. Второй пример - при рассмотрении дела об осуществлении недобросовестной конкуренции на рынке майонеза руководитель одного из предприятий был привлечен к административной ответственности за представление неполной информации по запросу антимонопольного органа (штраф составил 20 базовых величин).

Действительно, в данной статье закона нет исчерпывающего перечня, и нарушения могут быть различными. Поэтому в каждом конкретном случае смотрим, насколько требования к закупкам либо процедура, которая проводилась при закупке, ограничивают конкуренцию. Иногда компании, проиграв тендер и пользуясь этим правом, обращаются в МАРТ для того, чтобы выиграть время, нанести ущерб своим конкурентам.

Этот механизм помогает оперативно устранить нарушения без репутационных потерь для самого нарушителя, если он действует в дальнейшем добросовестно. Кроме того, существенно упрощается работа антимонопольного органа. С начала действия новой редакции закона о противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции выдано 42 предупреждения, в том числе 32 в 2018 году и 10 - в текущем. Большинство предупреждений исполнено, часть находится в стадии исполнения, что в первую очередь связано с действиями госорганов, когда необходимо принять нормативный либо локальный акт, требующий согласования.

Важно отметить тему исполнения субъектом предупреждения. На практике мы столкнулись с тем, что субъект иногда готов исполнить предупреждение, но по формальному признаку мы вынуждены продолжать антимонопольное расследование, потому что в установленный в предупреждении срок он не попросил о переносе срока исполнения. Формально получается, что это предупреждение не исполнено. Обращаю внимание, что если субъекту необходимо дополнительное время для исполнения предупреждения, то МАРТ всегда с готовностью рассматривает такие обращения и готов продлевать сроки исполнения в разумных пределах.

Если мы говорим про практику применения новой редакции закона, которая с 3 августа действует, то каких-то глобальных изменений в структуре нарушений, которые признаются, не произошло. У нас все так же доминируют нарушения в части недобросовестной конкуренции, их у нас признается более 50%. Увеличилось количество нарушений в 2018 году по сравнению с 2017 годом по действиям государственных органов, их 33% от всех нарушений. Также присутствуют нарушения в части злоупотребления доминирующим положением - их порядка 10% от всех решений, антиконкурентные соглашения - порядка 5%.

Можно привести конкретные наиболее интересные примеры по этим нарушениям. Так, если мы возьмем недобросовестную конкуренцию, то зачастую это смешение товарных знаков, смешение или использование фирменного стиля. В 2018 году было большое дело в части производителей майонезов, когда одна компания по сути скопировала упаковку, фирменное изображение продукции другой компании, соответственно, было признание нарушения, суды. Суды нас поддержали в части нарушения, мы выдали предписание, и соответствующую продукцию из магазинов убрали.

Что касается недобросовестной конкуренции, следует признать, что она может проявляться в различных формах. Как интересный пример - на текущий момент у нас есть на рассмотрении обращение, которое связано с недобросовестной конкуренцией в социальных сетях. Хочу обратить внимание, что распространение недостоверных и ложных сведений, к которому иногда прибегают, чтобы опорочить деловую репутацию своего конкурента, может происходить в том числе через социальные сети. Так вот, когда конкуренты пишут в комментариях на официальных сайтах либо на страницах в социальных сетях какие-то недостоверные сведения, это тоже может быть признано недобросовестной конкуренцией.

Что касается антиконкурентных действий госорганов, то можно привести пример, когда местный орган власти целенаправленно не давал разрешение на осуществление деятельности по учету, расчету и начислению платежей за жилищно-коммунальные услуги частной организации. Причем объяснение было очень простое - разрешение не давалось в связи с тем, что эта организация являлась негосударственной. Мы признали нарушение, и местный орган власти соответствующее разрешение выдал.

Решения комиссии нечасто оспариваются в суде. За 2018 год обжаловано только шесть решений комиссии. По итогам обжалования 90% принятых решений оставлены судом в силе. Следует отметить, что обжалуются решения как об установлении факта нарушения, так и об установлении отсутствия факта нарушения. Наибольшее количество обжалованных решений МАРТ касалось недобросовестной конкуренции.

Решение МАРТ об установлении факта нарушения законодательства является прямым основанием для составления протокола об административном правонарушении. По итогам 2018 года судами взыскано штрафных санкций на сумму Br116,7 тыс. (в 2017 году - Br109 тыс.).

Например, недавно было рассмотрение дела по компании ЗАО “Новатех Системы Безопасности”. Это дело касалось, с позиции заявителя, антиконкурентных действий Департамента охраны МВД, когда он закупал приемно-контрольные охранные средства. Там была техническая особенность в части того, что эти средства могут работать либо с одним пультом управления, которые производит одна компания, либо с другим, который производит компания-конкурент. Мы признали отсутствие нарушения, потому что там действительно были технические особенности в части загрузки работников на этих пультах. Вместе с тем субъект с нами не согласился, подал жалобу в Верховный суд, 19 марта состоялось судебное заседание, на котором доводы МАРТ судом были приняты, соответствующее решение было принято в пользу МАРТ.

Это глобальная работа, которую мы сейчас делаем совместно с Международной финансовой корпорацией. Ее основой должен стать в первую очередь Индекс регулирования рынков товаров и услуг в Республике Беларусь. Это индекс, который считает Организация экономического сотрудничества и развития, в целом для большинства стран в мире. Для Беларуси он еще не считался ни разу. PMR-индекс не только предоставляет оценку состояния конкуренции в стране, но и позволяет выявить основные регуляторные барьеры и определить ключевые отрасли и рынки для развития конкуренции.

В 2018 году мы провели большую работу по ключевым отраслям: составили опросник, подготовили ответы, провели консультации с бизнесом. На более чем 1,4 тыс. вопросов по значительному количеству отраслей экономики уже получены ответы. Буквально на прошлой неделе в Минске была миссия Всемирного банка, представители которой проводили верификацию полученных ответов: насколько они объективно отражают мнения экспертов. По итогам миссии будет подготовлен соответствующий индекс, который покажет степень развития конкуренции не только в целом в стране, но и в каждой отрасли. На базе этого индекса мы будем выстраивать дальнейшую работу по подготовке Программы развития конкуренции. Мы видим работу так: сначала получим аналитику о текущей ситуации, а в дальнейшем будем вырабатывать мероприятия по совершенствованию подходов.

Я бы разделил этот вопрос на две части. Первая - в части совершенствования законодательства и регулирования деятельности нашего авиаперевозчика. Мы планируем эту работу делать в рамках подготовки Программы развития конкуренции. Эта отрасль является одной из ключевых, поэтому по ней мы будем проводить соответствующую работу, как и по всем остальным.

Что касается конкретно злоупотребления либо незлоупотребления действующим положением на рынке, то на текущий момент обращений субъектов хозяйствования с позиции регулярных перевозок не поступало. Соответственно, на текущий момент анализ товарного рынка регулярных авиаперевозок мы не проводили и в реестр их не включали. Если будут обращения именно от субъектов хозяйствования, которые видят, что существующее положение компании дает возможность для злоупотреблений, то мы готовы его рассматривать, но пока таких обращений, повторюсь, не поступало.

Хочу также добавить, что в нашей стране много различных товарных рынков. В настоящее время мы выбрали стратегию, когда к нам поступают обращения на злоупотребления, в первую очередь заниматься ими, чтобы устранять нарушения, которые препятствуют деятельности субъектов хозяйствования. Все, что касается глобальных вопросов, то мы планируем их решать в рамках Программы развития конкуренции. И отрасль авиаперевозок мы видим как одно из таких направлений при подготовке данного документа.

Были увеличены пороговые значения балансовой стоимости активов (с 100 тыс. БВ до 200 тыс. БВ) и выручки (с 200 тыс. БВ до 400 тыс. БВ), превышение которых является условием для получения предварительного согласия антимонопольного органа на экономическую концентрацию. Тем самым значительно сократилась нагрузка на бизнес в части получения такого согласия. Расширен перечень действий, когда при превышении порогов имеются исключения из необходимости получения предварительного согласия МАРТ на экономическую концентрацию. В 2018 году было рассмотрено более 300 обращений, касающихся экономической концентрации.

В настоящее время МАРТ осуществляет контроль за сделками по приобретению имущества, которое является основными средствами либо нематериальными активами коммерческой организации. Данное имущество должно превышать 20% стоимости основных средств и нематериальных активов определенной коммерческой организации. Это распространяется также на аренду имущества, являющегося основными средствами. В настоящее время в МАРТе рассматриваются обращения по приобретению имущества.

Касательно экономической концентрации в части приобретения акций количество обращений снизилось в связи с увеличением пороговых значений балансовой стоимости активов и выручки. Вместе с тем увеличилось количество обращений об экономической концентрации в части приобретения и аренды имущества.

Если либо копия товара белорусских производителей появилась в России, либо копия товара российских производителей - в Беларуси, здесь, скорее всего, речь будет идти о трансграничных рынках. И общие правила конкуренции будут определяться Договором о Евразийском экономическом союзе, полномочия рассмотрения таких дел отнесены к Евразийской экономической комиссии. Субъект может либо сам туда обратиться, либо обратиться в антимонопольный орган, чтобы МАРТ непосредственно оформил и препроводил это заявление в комиссию. При этом заявление должно содержать максимальные данные о том, какое нарушение совершено, какой товар копируется, где он вводился в оборот, поскольку обязательно нужно будет доказать все три признака недобросовестной конкуренции. И желательно, чтобы у субъекта были какие-то заключения экспертов о том, что действительно имеет место имитация товара.

Когда мы готовили новую редакцию закона ("О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции". - Прим. БЕЛТА), старались максимально предусмотреть те положения, которые регулируются антимонопольным законодательством не только в Евразийском экономическом союзе, но и в целом в мире. Одно из таких ограничений - это ограничение по монопсонически низкой цене. Соответствующие требования в законе присутствуют. Пока никто на текущий момент не обращался в антимонопольный орган с такими заявлениями, монопсонически низких цен мы не устанавливали.

Что касается вопросов к нашим ретейлерам, то надо сказать, что у нас пока на текущий момент нет ни одной торговой сети, которая была бы признана доминирующей на рынке. Мы все такие обращения рассматриваем с позиции закона о торговле. Этим законом предусмотрен ряд статей, которые запрещают в первую очередь дискриминационные условия торговых организаций по отношению к поставщикам и, наоборот, поставщиков по отношению к торговым организациям. Поэтому на все обращения мы смотрим именно с позиции недискриминационности.

А что касается монопсонически низких цен, пока мы не применяем эту статью к торговым организациям, потому что у нас нет включенных в реестр и занимающих доминирующее положение на рынке. Там, где присутствуют крупные монопольные структуры, - это если мы берем мировую практику - по монопсонически низким ценам обычно фиксируются нарушения. Но у нас большинство таких крупных монопольных структур регулируется. К примеру, сфера электроснабжения: у нас энергоснабжающие организации являются в том числе покупателями электроэнергии от блок-станций, которые ее вырабатывают. В этой части есть прямое регулирование, то есть МАРТ устанавливает конкретную цену, по которой она закупается у любого субъекта. Поэтому в таких крупных структурах возможно злоупотребление, но у нас они на текущий момент в большинстве случаев зарегулированы.

Адвокатирование конкуренции - это просветительская работа. Мы рассказываем о тех нарушениях антимонопольного законодательства, которые есть в практике, о том, какие риски могут быть у субъектов, которые, может быть, не знают, что они нарушают закон. Это самая большая часть нашей работы по адвокатированию конкуренции.

Мы в прошлом году провели вместе с Евразийской экономической комиссией довольно большое мероприятие - общественную приемную. Специалисты ЕЭК на площадке МАРТ проводили семинар, отвечали на вопросы в части возможных нарушений антимонопольного законодательства, рассказывали, как защищать свои интересы, как поступать, чтобы не стать нарушителем. Такое же мероприятие планируем провести и в этом году.

Кроме того, мы в прошлом году провели первую антимонопольную конференцию вместе с Международной финансовой корпорацией. Тоже собрали довольно большой круг представителей бизнеса, государственных органов, которым также рассказали об основных нарушениях и существующих требованиях антимонопольного законодательства.

Работа в части выдачи предупреждений и предостережений тоже по своей сути является адвокатированием конкуренции. Мы пишем те признаки нарушений, которые видим в действиях либо государственных органов, либо субъектов хозяйствования, занимающих доминирующее положение. Они, добровольно устраняя соответствующие нарушения, понимают, что в дальнейшем так действовать не надо.

Для того, чтобы субъекты понимали, какие действия являются нарушением антимонопольного законодательства, а какие нет, на нашем сайте размещаются решения Комиссии МАРТ по установлению факта наличия (отсутствия) нарушения антимонопольного законодательства. С августа 2018 года на сайте эти решения размещаются в полном объеме: там описаны доводы, заявление, с которым субъект обратился, мотивы, по которым МАРТ принял то или иное решение. Каждый субъект может открыть сайт и ознакомиться с этими решениями. Это тоже элемент адвокатирования конкуренции и открытости антимонопольного органа, поскольку каждый субъект может при планировании своих действий, хозяйственной деятельности примерить уже имеющиеся ситуации на себя. Таким образом, он предупрежден о том, как он может или не может действовать.

Из всех нарушений 33% - это антиконкурентные действия государственных органов. По отношению к 2017 году их количество увеличилось, раньше в структуре их было около 11%. Но сразу хочу оговориться, что на текущий момент мы ожидаем снижения количества именно таких нарушений, потому что у нас уже действует институт предупреждений, когда в адрес государственных органов отправляем сначала предупреждение, чтобы они устранили нарушение. Если такое нарушение устраняется, рассмотрение обращения мы прекращаем. Поэтому ожидаем, что уже в 2019 году таких нарушений, признаваемых комиссией, будет меньше. Но это не значит, что самих антиконкурентных действий станет меньше, просто мы более оперативно будем такие акты пресекать и, соответственно, восстанавливать конкуренцию на рынках.

С принятием новой редакции закона "О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции" количество обращений именно по закупкам существенно увеличилось. Пока у нас большинство этих обращений находится на стадии рассмотрения, есть ряд заявлений и обращений, по которым мы приняли решение, что там нет нарушений. Но в целом количество таких обращений в адрес МАРТ увеличилось.

В настоящее время на рассмотрении находятся примерно 20 таких обращений.

Хочу уточнить, что антимонопольные требования распространяются на закупки, объявленные после вступления в силу новой редакции закона "О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции", то есть после 3 августа 2018 года, а также не только на государственные закупки, но и закупки за счет собственных средств и закупки в строительстве, те, которые проводятся на конкурентной основе с применением конкурентной процедуры, и не распространяются на закупки, которые осуществляются по прямым договорам.

Давайте рассмотрим на конкретном примере. Если, скажем, у нас есть такой институт, как управляющая организация. Данной организации передается в управление несколько субъектов, которые занимаются деятельностью на аналогичном товарном рынке либо оказывают какие-то аналогичные услуги, и данные субъекты подпадают под критерии, установленные антимонопольным законодательством, - вот это может быть примером обращения и необходимости получения согласия.

В первую очередь заказчик, когда определяется с тем, что он проводит конкурсную процедуру закупки (у нас в законодательстве антимонопольные требования к закупкам предусмотрены только именно при проведении конкурсных процедур, а не в случае прямых договоров), должен понимать, что он эту закупку делает с целью определения наиболее выгодной цены либо наиболее выгодных условий для осуществления этой закупки. Поэтому и требования должны содержаться именно для определения такого поставщика услуги либо поставщика товара.

Чего не должно быть в закупке? В первую очередь конкретного указания на поставщика товара либо на конкретный товар, если есть альтернативные поставщики и товары. Точно так же не должны быть сформированы квалификационные требования, под которые может подойти только один субъект либо один товар.

Исходя из практики можно сказать, что если речь идет о товаре, то очень часто прописывается, скажем, мощность оборудования либо какие-то технические параметры, под которые может подойти только один поставщик. Это все может признаваться антиконкурентными действиями при закупке. При этом необходимо смотреть, есть ли техническая особенность того или иного оборудования, которую необходимо учитывать.

Возвращаясь к делу об охранных системах, можно сказать, почему мы признали отсутствие нарушений. Потому что там действительно была техническая особенность: существует только два вида пультов управления, один пульт управления уже загружен, второй - недозагружен. В этом случае предъявлялись требования, что должно поставляться оборудование, сопоставимое со вторым пультом. Технически это было обосновано.

Так и по каждой закупке: если квалификационные и технические требования обоснованы, они могут быть в закупках. Если они сделаны специально для того, чтобы ограничить число участников, это может являться нарушением антимонопольного законодательства. Опять же в каждом конкретном случае нужно разбираться индивидуально.

Заказчик при определении технических параметров оборудования либо работы, которые будут закупаться, или квалификационных требований не должен предусматривать ограничений, которые позволят только одному субъекту либо одному товару участвовать в этой закупке. Пожалуй, это ключевое условие, которое должно соблюдаться.

Данные изменения были внесены в законодательство для формирования единообразной практики правоприменения и для того, чтобы субъекты хозяйствования понимали, какие действия относятся к недобросовестной конкуренции. Имеется запрет, связанный со смешением в глазах потребителей фирменных стилей. Смешение может получиться путем использования объектов, на которые распространяется правовая охрана (товарный знак, фирменное наименование), а также путем имитации фирменного стиля, сочетания цветов, упаковки, самого товара.

Потребитель ассоциирует фирменный стиль с определенным качеством товара. На практике достаточно часто сталкивались с имитацией упаковок продуктов питания, детских игрушек. В частности, был прецедент, связанный с тем, что на полке в магазине лежали две похожие упаковки с майонезом разных производителей. Потребитель мог перепутать данный товар. Субъекту хозяйствования было выдано предписание, он его исполняет, товар в данной упаковке из торговой сети был изъят.

Есть еще ряд иных обращений, которые находятся на рассмотрении. Мы зачастую собираем мнения экспертов, которые подтверждают либо опровергают наличие факта смешения. Часто проводим опросы потребителей о том, насколько для них та или иная упаковка "смешивается" на торговой полке.

Если говорить об эффективности тех новых положений, которые предусмотрены в законе, и о том, что можно дальше развивать, то в первую очередь надо сказать про предупреждение. Мы увидели, что эти механизмы действительно работают, они позволяют добиться того результата, на который нацелены (прежде всего это упрощение процедуры и оперативное устранение нарушений).

Сегодня предупреждения охватывают только узкий круг составов - это антиконкурентные действия государственных органов и ряд статей по злоупотреблению доминирующим положением. Мы предполагаем, что такие же механизмы предупреждения можно распространять и на иные составы, в частности, на недобросовестную конкуренцию.

Другое направление, которые мы выделили бы в части совершенствования нашего законодательства, это, наверное, освобождение от ответственности субъектов, которые добровольно сообщили о нарушении, устранили его и тем самым восстановили конкуренцию. Такие положения существуют в законодательстве Российской Федерации, в мировой практике они также используются. В белорусском же законодательстве таких положений пока нет. Думаю, что их введение у нас в стране существенно бы упростило процедуру устранения нарушений.

Также есть ряд вопросов в части возможного усиления в определенной степени административной ответственности за нарушения. С одной стороны мы говорим о либерализации, на что направлены наши механизмы, но с другой - у нас до сих пор существует ряд составов нарушений антимонопольного законодательства, по которым нет административной ответственности. В таких случаях мы выдаем предписания, и только если повторное предписание не выполнено, у нас есть основания для привлечения субъектов к ответственности. Поэтому, наверное, можно подумать об усиления мер ответственности для таких субъектов, чтобы дисциплинировать их.

В законодательстве в настоящее время нет ограничений на участие в процедурах закупки субъектов, которые располагаются по одному юридическому адресу. Точно так, как нет с позиции антимонопольного законодательства ограничений на участие в закупках аффилированных структур. Вместе с тем каждую ситуацию нужно рассматривать индивидуально. Если два субъекта, которые зарегистрированы по одному юридическому адресу, совершают действия, направленные на поддержание высоких цен либо на устранение конкурентов при проведении процедуры закупок, то это может быть нарушением антимонопольного законодательства. Обращаться с конкретными фактами нужно в МАРТ. Мы будем их изучать, запрашивать динамику участия в закупках, смотреть, как вели себя цены по определенным товарным позициям. Соответственно, признавать нарушение или его отсутствие.

Для примера могу рассказать об одном из дел, которое мы рассматриваем в текущий момент. Замечу, что решение по нему пока не принято, материалы направлены на доработку. Две компании участвовали в закупках. У одной из них квалификационные требования не соответствовали предъявленным в процедуре закупки. Вместе с тем она продолжала принимать участие в закупке, заранее понимая, что не будет победителем в этом аукционе. И торги шли до того момента, пока стоимость оказания услуги не оказывалась ниже экономически оправданной либо до победы другой аффилированной структуры, с которой они вместе шли на аукцион. Таким образом мы видим признаки недобросовестной конкуренции субъектов: устранить конкурента с этой процедуры, доведя цену до минимальной, экономически неоправданной для конкурента. В случае, если же по такой цене побеждала компания, не соответствующая квалификационным требованиям, - тогда аукцион признавался недействительным.