Государственные закупки в Беларуси: повышение эффективности расходования бюджетных средств

Удельный вес государственных закупок в ВВП страны составляет около 5-7%.

В 2016 году стоимость заключенных договоров на государственную закупку составила порядка Br6,5 млрд, или $3,3 млрд, что составляет порядка 7% от ВВП Беларуси.

Законопроект предполагает ряд изменений, которые позволят закрыть все существующие в законодательстве пробелы и минимизировать коррупционные риски. Надо отметить, что сейчас очень много процедур признается несостоявшимися и, как следствие, закупки проводятся из одного источника. Одной из причин, почему процедура признается несостоявшейся, является ситуация, когда требования пишутся под одного поставщика или подрядчика. Как правило, это либо белорусский производитель, либо дилерская (дистрибьюторская) структура иностранных производителей, которая обладает исключительными полномочиями на реализацию того или иного товара.

Соответственно, законопроектом предусматривается, что заказчик будет иметь право выставлять только те требования, которые предусмотрены законодательством. Если предусмотрено, что, к примеру, можно требовать опыт работы в течение пяти лет, то это можно будет делать. Если такого требования в законодательстве, например, при получении лицензии, сертификата либо аккредитации нет, или иные технические акты эти нормы не содержат, то и заказчику настаивать на определенном опыте работы, наличии лицензии и сертификатов будет нельзя. Таким образом будет наведен порядок в требованиях, ограничивающих конкуренцию. В проекте закона закреплено право требовать подтверждение о правомочности предприятия или организации осуществлять данный вид деятельности, об отсутствии налоговой задолженности. Иные требования, не связанные с объектом закупки, предъявляться не будут. Таким образом планируется исключить договорные отношения с производителем, которые фактически прописываются под конкретную организацию, что ограничивает круг потенциальных участников. Соответственно, это сказывается на конечной стоимости товара и услуги, когда нет конкуренции.

К примеру, наши российские коллеги из Федеральной антимонопольной службы отсматривают процедуры, особенно электронные аукционы, когда сделано несколько ставок. В случае если за одну-две ставки цена меняется незначительно, можно подозревать сговор в торгах, когда участвуют две аффилированные структуры. Поэтому мы собираемся добавить норму о запрете участия в государственных закупках аффилированных лиц. Сейчас такое часто встречается, действующее законодательство это не ограничивает. Вместе с тем странно говорить о конкуренции, когда в процедуре участвует индивидуальный предприниматель и частное предприятие, единственным собственником имущества которого является этот ИП, либо участвует иностранный производитель и белорусская организация, созданная с участием его капитала. Поэтому во всех требованиях будет наведен порядок.

Мы думаем, что это в том числе скажется на количестве состоявшихся процедур, будет меньше оснований у заказчиков для отклонения неугодных участников. Мы видим, к чему приводит гласность и какой плюс от преобразований, которые проведены в последние годы: участник видит предъявляемые требования, документацию о закупке и, если он знает рынок, может осознавать свои возможности, анализировать поведение конкурентов.

Да, речь идет о списке поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к процедуре закупок. Ненадежные поставщики будут включаться в этот список на два года. Эта процедура будет обязательной. В настоящее время заказчик, даже если обнаружил какие-то нарушения со стороны поставщика, может включить или не включить его в список недобросовестных поставщиков.

Также изменено одно из оснований. Если должностное лицо организации-поставщика предоставило в ходе проведения процедуры закупки недостоверные сведения, благодаря которым данная организация получила преимущество и была выбрана победителем, то такое лицо будет включаться в список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к процедуре госзакупок.

Ожидается, что эти меры будут стимулировать поставщиков более ответственно подходить к участию в госзакупках и подготовке конкурсных предложений.

Да, доля закупок из одного источника большая. Сейчас в стоимостном выражении доля составляет около 40-45%. В прошлом году она была меньше, потому что в системе госзакупок были и закупки в строительной отрасли, а конкуренция там очень большая - мы видели процедуры, в которых было по 15-20 участников. Будем надеяться, что в этом году доля не увеличится.

Уменьшение доли закупок из одного источника планируется за счет снижения числа несостоявшихся процедур. Сейчас, если первая процедура признается несостоявшейся, можно провести закупку из одного источника по согласованию с вышестоящим органом, если вторая процедура признается несостоявшейся, то решение о проведении закупки из одного источника можно принять самостоятельно. После вступления в силу нового законодательства, как уже отмечалось, число несостоявшихся процедур должно снизиться.

Кроме того, доля закупок из одного источника должна снизиться благодаря упорядочению требований, которые выставляются заказчиком, в том числе к предмету закупки. Здесь стоит напомнить, что ко второму чтению готовится новая редакция закона "О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции". Там будет новая статья, касающаяся антимонопольных требований к закупкам, - монополизм и ограничение конкуренции будет отслеживаться.

За счет этих мер, думаю, долю закупок из одного источника можно снизить минимум до 40%. Понятно, что совсем исключить нельзя, потому что есть закупки у монополистов. Вода, электроэнергия, отопление - у каждого из них один поставщик, а суммы на эти цели тратятся большие. И за счет этого доля закупок из одного источника сохраняется на определенном уровне. Есть закрытые процедуры закупок, когда речь идет, например, о ремонте военной техники.

Подготовлен соответствующий нормативный правовой акт, идет согласование государственных органов. Учитывая то, что есть две биржевые площадки - Белорусская универсальная товарная биржа и Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен - некоторые госорганы предлагают реализовать проект на обеих. Как это можно сделать, чтобы минимизировать затраты заказчика и поставщика, пока решается. Мы обращались к опыту Москвы - там за бюджетный счет создана одна площадка.

Белорусская универсальная товарная биржа располагает необходимым функционалом, чтобы создать площадку хоть сейчас. Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен также проинформировал о своей готовности.

По сути, это должна быть площадка, на которой пользователь сможет найти все предложения от поставщиков по всем видам товаров. Например, чтобы можно было в поисковик ввести "системные блоки" с определенными характеристиками и получить на экран все варианты. Клиент выберет то, что посчитает нужным, и нажмет на иконку "заключить договор". Договор заключается в электронном формате и передается в казначейство. Такой механизм уже реализован на бирже.

Заключен договор о ЕАЭС, есть соответствующий протокол о порядке регулирования закупок. С августа к нему присоединяется Кыргызстан, который брал двухлетний период с момента присоединения к договору, соответственно будет предоставлен национальный режим и киргизским товарам.

Подходы к проведению процедур госзакупок схожи. Просто кто-то пошел дальше в электронизации процесса, например, Казахстан. Страна завершила построение информационной системы от момента выделения денег до исполнения контракта. У них счета-фактуры выставляются в электронном виде, акт выполненных работ также подписывается в электронном виде. Мы пока к этому идем. Россия на подходе по переводу в электронный вид. Но есть определенные барьеры.

Как показывает практика, эффективность участия выше у дилерских и дистрибьюторских структур. То есть не напрямую, а через торговые представительства, товаропроводящую сеть. Потому что они знают специфику местного рынка, могут подготовить необходимые документы более качественно, чем специалисты, находящиеся в Беларуси. Например, с Казахстаном у нас не решен вопрос признания цифровой подписи. У них более совершенная система, которая позволяет при подаче предложения проанализировать участника на соответствие квалификационным требованиям - но только участников, зарегистрированных на территории Казахстана. Если участник проверку прошел, он может подать свое предложения в систему, заказчик потом его благонадежность не проверяет. В случае участника из Беларуси наши казахстанские коллеги говорят, что вынуждены верить ему на слово, что создает неравные условия. Но никакого ограничения нет, если товаропроводящее предприятие, зарегистрированное в Казахстане, участвует в закупках.

Вообще главное, чтобы не принимались акты, ограничивающие закупку импорта в той или иной стране, как, например, Россия приняла в начале этого года постановление об ограничение закупок импорта для целей национальной обороны и безопасности. Фактически 120 позиций выведено, белорусы не могут принимать участие в закупках, даже товаропроводящая сеть. Сейчас проводятся консультации на базе ЕЭК, думаю, вопрос будет вынесен на Коллегию. В основном ограничение получили предприятия легкой промышленности, минпромовские компании, строительная отрасль.

Кстати, в Армении документация по госзакупкам публикуется на армянском, хотя в договоре прописано, что должен быть русский язык. Сейчас они вносят изменения в систему, чтобы информация была все-таки на русском.

В зависимости от вида процедур. Если проводится открытый конкурс, то победитель выбирается на основании тех критериев, которые предусмотрены в документации. Критерии могут быть как ценовыми, так и неценовыми. Если это аукцион или запрос ценовых предложений, то в этом случае главную роль играет наименьшая цена из предложенных. Это предусмотрено в законе (о государственных закупках товаров. - Прим. БЕЛТА) и постановлении Совета Министров №778, где есть перечень кодов ОКРБ, по которым закупки проводятся только в формате электронных аукционов. В основном это товары массового потребления и продукты питания.

Вот, например, закупки в сфере строительства. В прошлом году они регулировались существующим законом. Но с начала 2017-го выведены из общего законодательства по госзакупкам указом №80. Это другое правовое регулирование, которое будет действовать два года. В этой сфере сейчас нет электронной подачи предложений. Хотя наши коллеги из России проводят электронные аукционы, и у них все строится. Нашим строителям электронные торги не пошли в 2013 году, и после этого они были выведены из общего законодательства на 2014-2015 гг. Мы выступаем за то, чтобы все государственные закупки регулировались одним нормативным документом, в том числе и в сфере строительства. При подготовке проекта данного закона мы обратили внимание на вопросы, связанные с планированием, изменением договоров в области строительства, - на все моменты, рекомендованные Министерством архитектуры и строительства. Мы хотим вернуть госзакупки в общее законодательство, чтобы не путать заказчиков, какие процедуры проводить и какими нормативными актами пользоваться.

Что касается всех государственных закупок, кроме строительных, то в Министерство антимонопольного регулирования и торговли. В строительстве есть только возможность обжалования либо у заказчика, либо в суде. Фактически, о чем нам в прошлом году говорили строительные организации, они получили у нас возможность защитить свои права во внесудебном порядке. С момента принятия действующего закона с 2013 года в судах количество дел по обжалованию результатов процедур госзакупок уменьшилось на порядок. До этого такого административного органа не было и участники были вынуждены идти в суд. Хочу отметить, что количество жалоб растет ежегодно. Только в прошлом году МАРТ рассмотрел около 800 жалоб в сфере госзакупок.

Будут предусмотрены два новых вида процедур конкурса – двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием.

При двухэтапном конкурсе сначала проводится предквалификационный отбор, во время которого участники подают предложения по объекту закупки без указания предложений о цене контракта. По его итогам заказчик формирует уточненные условия закупки. На втором этапе участники подают окончательные заявки с указанием цены контракта. Победителем признается поставщик, который прошел два этапа и предложил лучшие условия исполнения контракта.

В конкурсе с ограниченным участием первоначально проводится квалификация поставщиков, и уже те, кто ее прошел, подают свои ценовые предложения.

Ожидается, что внедрение этих процедур позволит решить проблему с закупками в сфере строительства, так как в связи с определенной спецификой в этой отрасли необходимы несколько иные процедуры закупок, чем существуют сейчас.

Подход останется тот же: за организатора и формирование им цены отвечает вышестоящий госорган. Мы также отвечаем за формирование цены за участие нашей подведомственной Белорусской универсальной товарной биржей, наше экономическое управление анализирует затраты, которые они показывают.

Каждая коммерческая организация создана с целью извлечения прибыли. Если организатор не берет деньги с заказчика с проведения процедуры, он должен взять с участника. А как организация будет существовать? Либо это должно быть государственное учреждение, которое финансируется из бюджета.

Касательно контроля работы скажу, что будут ужесточены требования к членам комиссии. Думаю, это приведет к тому, что организаторы приведут свой образовательный уровень в соответствие. Потому что, как показала практика, в проведении процедур часто допускаются огрехи, которые удивляют.

Библиотеки уже нет, точнее, так она уже не называется. Будут примерные формы договоров. В первую очередь на товары - продукты питания, закупку компьютерной техники плюс стандартные договоры на услуги. Минфин начал работу, уже несколько форм разработано и доведено до заказчиков. Понятно, что стандартизированные формы упрощают процесс, потому что часто заказчики приносят договоры о заключенных сделках в казначейство, а казначейство их не принимает, потому что они не соответствуют инструкции. Практика показала, что в большинстве своем должны быть типовые договоры, которые отработаны. Проще и заказчикам, и участникам.

Пока вносить какие-либо изменения не планируется. Всего год действует новая редакция соответствующей статьи Кодекса об административных нарушениях, в которой разграничена ответственность за первое и повторное нарушение законодательства о госзакупках и, соответственно, предусмотрены разные санкции. Эта новация в прошлом году была внесена в закон о борьбе с коррупцией и отражена в КоАП.

Хотел бы обратить внимание, что данная статья является коррупционной, и лица, которые привлекаются к административной ответственности по этой статье, должны отдавать себе отчет, что это влечет определенные последствия в будущем.

Практика применения новых норм показывает их эффективность. Следует отметить, что при рассмотрении таких дел в отношении членов конкурсных комиссий, впервые допустивших незначительные нарушения, суды в основном применяют минимальные санкции. Уверен, что в следующий раз данные лица более ответственно будут относиться к исполнению своих обязанностей. Ведь чаще всего эти нарушения происходят по незнанию.

С другой стороны, это сподвигнет нанимателей позаботиться о соответствующем обучении должностных лиц, принимающих участие в процедуре госзакупок. Вопрос профессионализации этой сферы сейчас стоит очень остро.

В этой связи законопроект содержит норму о том, что членами конкурсной комиссии по проведению процедуры госзакупок могут быть только лица, прошедшие специальную подготовку в этой сфере.

Такую подготовку уже осуществляют Академия управления при Президенте, БГУ, БГЭУ, а также иные организации. Со временем это будет более упорядоченно. В том числе будут предусмотрены различные уровни подготовки, т.к., например, членам конкурсной комиссии нет необходимости проходить обучение в том же объеме, что и специалистам, которые непосредственно занимаются закупками. Это подтверждается и европейской практикой.

Нарушений достаточно много. В прошлом году мы рассмотрели свыше 800 жалоб, из которых были признаны обоснованными порядка 40-45%. Кроме того, примерно по 20% жалоб, которые были признаны необоснованными, в ходе разбирательства были выявлены иные нарушения законодательства, на которые заявитель не жаловался.

Хочу обратить внимание, что часто поступают несвоевременные жалобы - уже после завершения процедуры закупки или в последний день 10-дневного срока, предусмотренного для обжалования. В то же время в соответствии с законодательством заказчик имеет право на 11-й день заключить договор с участником, признанным победителем конкурса. С учетом определенного законодательством времени, необходимого на рассмотрение поступившей жалобы, получается, что даже если жалоба обоснованна, мы не сможем потребовать от заказчика расторгнуть уже заключенный договор. Этот вопрос будет решаться только в суде.

Поэтому чем раньше поступит жалоба, тем больше возможностей защитить свои права и интересы.

Новой редакцией закона о госзакупках предусмотрено, что жалобы будут подаваться только в электронном виде через государственную автоматизированную систему. Это в том числе позволит избежать поступления жалоб после истечения срока на обжалование.

Также с введением электронной системы невозможно будет заключить договор досрочно, что сейчас нередко практикуется. Таким образом будут минимизированы риски каких-то изменений.

Да, действительно, проектом закона предусмотрено создание и функционирование государственной информационной автоматизированной системы по управлению госзакупками. Она обеспечит автоматизацию процессов сбора и обработки информации о госзакупках, размещаемых на электронных торговых площадках в ходе проведения процедур. Также система будет связана с системой государственного казначейства и будет обрабатывать поступающую информацию - от начала планирования суммы до исполнения контракта. Например, совпадает ли предусмотренная в бюджете на приобретение товаров или услуг сумма с указанной в процедуре, получилась ли по итогу в контракте определенная участником сумма, и та ли сумма, которая получилась в контракте, подана в казначейство для оплаты. Контракты будут заключаться только в электронном формате, не позволяющем ничего менять. Поскольку получается очень много нарушений из-за того, что заказчики с поставщиками меняют условия.

Сайт будет являться отражением определенной части автоматизированной системы. Там будет размещена информация о проводимых процедурах, ограничениях, установленных законодательством, например, при закупке импорта, список поставщиков, подрядчиков, не допущенных к закупкам, годовые планы, заключенные контракты. Также он будет содержать реестр жалоб, договоров, каталог средних цен на рынке по определенным товарным позициям - в целом большой массив информации. Сами процедуры будут проводиться на электронных торговых площадках, а аккумулироваться эта информация будет на сайте. Новая система фактически заменит сегодняшнюю версию официального сайта Центра маркетинга и конъюнктуры цен.

Непосредственно заказчикам придется работать в информационной системе, когда они будут размещать годовой план и результаты проведенных процедур. Причем они будут обязаны это делать. А участники фактически будут, как и ранее, работать на площадках. Планируется, что открытый конкурс будет проводиться только на электронных торговых площадках.

Все зависит от того, когда будет принят закон. Надо учитывать, что рассмотрение законопроекта во втором чтении начнется осенью. К тому же надо будет провести обучение людей. Ожидается, что опытная эксплуатация автоматизированной системы начнется через год, а полностью она заработает с 1 января 2019 года. Что касается заключения договоров в электронном формате, то данная возможность вполне вероятно будет реализована раньше.

Да, конечно, будут. Вся информация о закупке из одного источника - кому направлялись предложения, какие ценовые предложения поступили, кто был выбран и почему - будет опубликована в информационной системе. Получается, что будет полностью раскрыт процесс закупки из одного источника.

Действительно, сейчас часто происходит так, что на стадии проведения конкурсной процедуры участник дает официальное согласие на заключение договора, который размещен на конкурсной площадке. А когда он признается победителем, начинаются споры: я не был согласен с ответственностью, которая предусмотрена, или со сроками оплаты, поставки и т.д.

Этот вопрос будет решен новым законом. Одна из новаций предусматривает норму, согласно которой условия договора менять будет запрещено, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Такие случаи будут прописаны отдельным постановлением Совета Министров.

Т.е. участник обязан будет заключить договор на тех условиях, которые содержатся в нем на момент объявления процедуры закупки. Изменения возможны лишь в отношении указания сторон договора, стоимости закупки, реквизитов и т.п. Все существенные условия договора менять будет нельзя.

Таким образом поставщики, прежде чем принять участие в конкурсе, уже на этапе изучения конкурсной документации должны будут оценить свои возможности и определиться, смогут ли они исполнить все условия, прописанные в договоре

Такой подход уже реализован, например, в Казахстане.

Практика по рассмотрению жалоб показала, что иногда при проведении открытых конкурсов заказчики выставляют такие критерии при оценке и сравнении предложений, которые заведомо ведут к выбору одного поставщика. Это достигается неценовыми факторами, по сути, ограничивающими добросовестную конкуренцию. Например, такими, как опыт работы с определенным изготовителем или структурой, количество положительных отзывов или 10-летний опыт на рынке и т.д. В итоге выбирается заведомо известный поставщик, который представил предложение гораздо дороже, чем конкуренты. А ведь речь идет бюджетных средствах.

Поэтому новая редакция закона содержит норму о том, что будут подготовлены единые для всех по определенным видам работ (услуг) критерии оценки и сравнения предложений (срок поставки, цена и т.д.), которые будут устанавливаться Советом Министров.

В итоге будут сформированы некие типовые требования, которые минимизируют возможности заказчика влиять на результат закупки с помощью заведомо невыполнимых остальными участниками неценовых критериев.