Что изменится в системе государственных закупок

С помощью государственных закупок реализуются потребности государства и общества. Так, в 2017 году стоимость заключенных по результатам государственных закупок договоров превысила Br6,5 млрд, что составляет более 6% ВВП Беларуси. И это без учета закупок при строительстве. Если объединить все закупки, в том числе в сфере строительства, то получается 10% от ВВП в год. Это средний показатель по многим странам. К примеру, в Европе он находится на уровне 15-20%, в странах ЕАЭС - около 10-15%.

Всего за 2017 год было проведено 390 757 процедур государственных закупок, из которых около 60% - из одного источника. Одновременно в стоимостном выражении доля процедур закупок из одного источника за этот период составила около 80%.

По итогам первого полугодия 2018 года проведено более 230 тыс. процедур закупок, из них 53% - из одного источника. Мы хотим, чтобы доля таких закупок уменьшалась, поскольку их очень сложно контролировать и оценивать эффективность расходования бюджетных средств. Поэтому эти закупки должны стать более прозрачными и подконтрольными.

За первое полугодие заключено более 200 тыс. договоров субъектами хозяйствования - получателями бюджетных средств на сумму Br2 млрд, из них 65% закупок было осуществлено из одного источника, 35% - в результате конкурентных процедур.

При разработке закона Министерство антимонопольного регулирования и торговли постаралось учесть все проблемные моменты осуществления государственных закупок, с которыми МАРТ как регулятор столкнулся на практике.

Соответственно, основной целью обновленного закона являлось совершенствование механизма осуществления государственных закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения максимальной прозрачности проведения процедур государственных закупок, развития конкуренции, что в совокупности ведет к эффективному расходованию бюджетных средств. Кроме того, закон расширит возможности хозяйствующих субъектов по защите своих прав и законных интересов в данной сфере.

Обновленный закон подготовлен, прежде всего, в рамках приведения национального законодательства в соответствие с Договором о Евразийском экономическом союзе, регулирующим в том числе вопросы осуществления закупок.

Кроме того, Министерством антимонопольного регулирования и торговли анализировалось законодательство о закупках в странах СНГ, а также отечественные и зарубежные публикации в средствах массовой информации по данной тематике.

Мы отмечаем большую долю несостоявшихся процедур закупок - около 65%. Получается, что конкурентные, но не состоявшиеся процедуры, переходят в закупку из одного источника. Как показывает наш мониторинг, это либо процедуры, которые проводятся по товарным позициям, где нет конкуренции, например, есть только один поставщик, либо все было проведено таким образом заказчиком, что и повлекло несостоявшуюся процедуру. Так вот новая редакция закона призвана активно с этим бороться.

Во-первых, мы планируем завершить процесс перевода закупок в электронный формат. В 2015 году в этот формат мы перевели все конкурентные процедуры. Вместе с тем мы понимаем, что процедура закупок - это не только подача и рассмотрение предложений, а также и планирование. Немаловажным является также и контроль исполнения договора. Потому что сейчас электронный формат заканчивается рассмотрением предложений и публикацией сообщений, что закупка состоялась либо нет. После чего заполняются сведения о договоре, но они достаточно тяжело обрабатываемые. Вот поэтому и будет введена такая новация, как заключение договора в электронном формате и только на тех условиях, которые были в процедуре. Причем изменить условия будет нельзя. Все допсоглашения также будут заключаться в электронном формате и автоматически отправляться в автоматизированную систему госказначейства.

Следующей новацией является то, что без годового плана нельзя будет проводить процедуры закупки. В настоящее время обязанность включать в план процедуру закупки есть, но нет четкой императивной нормы, которая бы запрещала проводить закупки без включения в план. В новой редакции это требование добавляется. Годовой план должен содержать все позиции, которые в последующем будут приобретены и содержать в том числе их стоимостное выражение. Соответственно, при объявлении процедуры будет направляться информация в казначейство, которое проанализирует наличие у организации выделенных из бюджета денежных средств на эту закупку и после подтверждения даст разрешение на проведение процедуры. К сожалению, сейчас большое количество процедур проводится без финансирования с надеждой на выделение средств в будущем. И когда заказчик начинает отменять процедуры в связи с отсутствием финансирования либо по другим основаниям - это подает сигнал поставщику о том, стоит ли вообще участвовать. Некоторые компании даже пишут жалобы, в которых указывают, что после победы заказчик сразу отменяет процедуру. Это приводит к отсутствию конкуренции. Мы считаем сформулированный в новой редакции подход дополнительной возможностью управления процессом и распределения денежных средств.

Кроме этого, положениями закона усложняется отмена процедуры закупок и возможность выставления исчерпывающих требований к поставщику. К примеру, заказчики часто требуют наличия опыта работы на определенном рынке. А если фирма только вышла на рынок и торгует копировальной техникой, то зачем ей нужен 20-летний опыт работы, если она может по достаточно низкой цене, являясь дистрибьютором ведущей компании, поставить эту же технику, которую могут предложить имеющие 10- летний или 20-летний опыт работы, но по более высокой цене?

Поэтому будет сформирован закрытый перечень требований, которые можно выставлять поставщику. Расширить его сможет только правительство, если посчитает, что действительно в каких-то сферах нужны дополнительные требования. Это может быть информация об отсутствии банкротства, налоговых задолженностей, включении в список недобросовестных поставщиков. Например, если правительство посчитает, что при строительстве жилья за счет бюджетных средств нужен 5-летний опыт работы, то в этом случае можно будет выставлять такое требование. Приведу другой пример: питание в школе. Конечно, этим должна заниматься организация, имеющая опыт в данной области. Поэтому в определенных сферах должны быть специфические требования, но эти области должны быть ограничены. По такому пути пошла Российская Федерация. Мы ведь понимаем, когда решение принимается, исходя из усмотрения должностного лица, то это влечет коррупционные риски.

В новой редакции закона изменен подход к рассмотрению жалоб. Жалобы будут приниматься только в электронной форме, при поступлении жалобы будет проводиться камеральная проверка всей процедуры госзакупки, а не только по существу жалобы.

Соответственно, установлены более строгие требования к самой жалобе. Сейчас часто жалоба выглядит примерно так: "Он меня отклонил, чем нарушил мои права и законные интересы. Я считаю, что он поступил неправильно…" Какие конкретные нарушения указаны в этой жалобе? На основании чего комиссия должна сделать вывод, что заказчик нарушил процедуру закупок?

По новому закону при обжаловании процедуры закупок необходимо указать, какая статья нарушена, какие конкретные действия нарушают права и законные интересы поставщика, предоставить подтверждающие документы и юридически значимые факты. Если, например, заказчик указывает, что ваш продукт не выполняет ту или иную функцию, вы должны предоставить комиссии доказательства, что ваш продукт эту функцию выполняет. Это может быть, например, экспертное заключение, информация от производителя и т.д. То есть МАРТ не должен заниматься привлечением экспертов и проведением экспертиз. Процесс доказывания лежит на сторонах спора.

Поэтому новый закон четко оговаривает, что должна содержать жалоба. Это значительно сократит количество необоснованных обжалований.

В первом полугодии в МАРТ поступило 620 жалоб, из них 400 принято к рассмотрению. 174 жалобы, или 28%, возвращено без рассмотрения, потому что либо поступили после истечения установленного законом срока на обжалование, либо не содержали установленных законом сведений. Еще 7% жалоб было отозвано самими заявителями.

Основной поток жалоб (50%) - это город Минск, на остальные регионы приходится от 5 до 10%. В основном это жалобы на решение заказчика, отклонившего предложение, либо обжалование выбора победителя.

Из 400 рассмотренных жалоб 45% признаны обоснованными, 14% - частично обоснованными, еще 8% признаны необоснованными, но в ходе их рассмотрения выявлены нарушения законодательства. То есть фактически 68% рассмотренных жалоб - это те процедуры, где мы нашли нарушения в действиях заказчика и обязали его все привести в соответствие с законодательством. Это свидетельствует о недостаточной профессиональной подготовке специалистов, занимающихся закупками, и членов комиссий по закупкам.

Отдельно хотел бы отметить такую категорию, как отозванные жалобы. Аналитика, которую мы делали по отозванным жалобам, показывает, что действительно нарушения при закупках были допущены. Но раз жалоба отозвана, у нас нет основания для принятия какого-то решения. Поэтому мы специально прописали норму, что отзыв жалобы не будет являться основанием для прекращения камеральной проверки.

Закон вводит обязательное требование: у заказчика закупок должен быть специалист по госзакупкам, который прошел повышение квалификации именно по этому профилю. Ранее такого требования не было. Но мы понимаем, что речь идет о бюджетных средствах и их рациональном использовании. И то количество нарушений, которые мы выявляем, говорит о непрофессионализме работников, которые занимаются госзакупками.

Теперь заказчики обязаны обучить хотя бы одного специалиста, на которого будут возложены обязанности по проведению процедур государственных закупок. В настоящее время повышение квалификации по госзакупкам осуществляют БГЭУ и Академия управления при Президенте Беларуси. Это недельные или двухнедельные курсы, на которых слушатели получают полную информацию по управлению закупками, анализируют практику, решения комиссий, риски и т.д.

Также новый закон устанавливает, что большинство членов конкурсных комиссий должны пройти обучение через систему дополнительного образования для взрослых. Это могут быть курсы, семинары, другие формы обучения, после которых выдается подтверждающий документ. При этом все образовательные программы по теме государственных закупок должны быть согласованы с МАРТ.

Систему дополнительного образования по госзакупкам необходимо развивать, и не только в Минске, но и в регионах. Соответствующие курсы могут быть открыты не только в учреждениях образования, но и в других организациях, оказывающих услуги дополнительного образования взрослых.

За оставшееся до вступления закона в силу время необходимо организовать полноценный обучающий процесс. Есть соответствующее поручение правительства, и Министерство образования будет этим заниматься. Мы со своей стороны готовы оказывать всяческое содействие при подготовке программ.

В годовом плане на 2019 год, размещенном в государственной информационно-аналитической системе, должны быть только те закупки, которые будут проводиться с 1 июля. И именно для процедур, которые будут проводиться после 1 июля 2019 года, необходимо будет подтверждение казначейством наличия денежных средств.

Это новый информационный продукт. Техническое задание формируется соответствующей группой при МАРТ, созданной по поручению правительства. Данная система будет содержать достаточно большой объем информации о проводимых закупках. Проект позволит на основании имеющихся данных сформировать полную статистику и аналитическую информацию как по стране в целом, так и по каждому заказчику. Этот продукт интересен и правоохранительным органам, так как будет отражать состояние рынка госзакупок. Данная информация нужна в первую очередь для принятия управленческих решений касательно того, что необходимо поправить для минимизации рисков и угроз.

До начала вступления в силу новой редакции закона о государственных закупках времени осталось немного, но мы считаем, что должны успеть ввести систему. Предварительно на протяжении двух месяцев запланирован тестовый период. Заказчики начнут официально размещать информацию в системе с 1 июля 2019 года, данные требования появятся в законе с этой даты. Пока не определились с тем, кто будет реализовывать проект. Сейчас решается вопрос, за счет каких средств это будет осуществляться - за счет бюджета или международной технической помощи. От этого будет зависеть и порядок выбора того, кто будет реализовывать проект.

Во-первых, предусмотрена норма о том, что если организация проводила конкурентную закупку, в которой были обозначены определенные условия поставки, оплаты, предмет, требования к участнику, то при переходе к закупке из одного источника эти условия нельзя будет изменить. К примеру, если было написано, что нужно поставить товар в течение пяти дней и в таком случае будет проведена предоплата, то поставить продукцию через месяц или два будет запрещено, поскольку это меняет условия проведения процедуры. Бывает, что организации не участвуют в процедуре, поскольку чтобы поставить какое-то серьезное оборудование, нужно его изготовить или ввезти из-за рубежа, что требует времени. А когда многие заказчики сначала устанавливают сроки поставки в пять дней, а потом когда процедура переходит в разряд закупок из одного источника, появляются сроки чуть ли не 180 дней. Соответственно, становится понятно, что это делается под конкретного поставщика. Таким образом, новая редакция закона четко закрепляет условия проведения закупки.

Во-вторых, МАРТ подготовит проект постановления, который установит порядок и процедуру маркетинговых исследований рынка при проведении закупки из одного источника. Будет определено количество поставщиков, к которым нужно обратиться, каким образом рассылать приглашения, как подбирать поставщиков, как составлять справку. Т.е. будет четко описано процедурно, как проводить данную процедуру.

Также планируем, и новый закон содержит соответствующую компетенцию Совета Министров, установить порядок проведения закупок из одного источника малого объема посредством информационных ресурсов. Иными словами, это будет электронный магазин, в котором появится возможность совершить закупку одним кликом. Это коснется закупок малого объема - от 50 до 300 БВ. Таких закупок субъектами хозяйствования совершается очень много. Если их сложить, получится достаточно крупная сумма. Если закупки, к примеру, канцелярских товаров, будет превышать 50 БВ, то нужно будет открыто закупать на данной площадке. Соответственно, будет рынок, конкурентные предложения, на этой площадке будут представлены поставщики, их цены - вот из них по определенным критериям и нужно будет выбирать. Плюс площадка будет формировать реестр, который будет выгружаться заказчику. И если он купил товар намного дороже средней цены - это надо будет обосновать. Конечно, окончательная стоимость может зависеть от разных условий - сроков поставки, предоплаты и т.д., но надо будет объяснить, почему товар приобретен дороже. Данная электронная площадка будет организована на базе Государственной информационно-аналитической системы (ГИАС).

МАРТ намерен продолжить электронизацию процесса: начнем с малых закупок, после чего, возможно, перейдем на остальные. Перечень случаев, когда можно применять процедуру закупки из одного источника, в законе большой. По итогу, возможно, перейдем к сокращению перечня. Обяжем размещать в ГИАЦ справку о закупке из одного источника, что сейчас не делается. Это сделает процедуру более открытой. Там будет видно, с кем прорабатывался вопрос закупки, соответственно, позволит и жаловаться поставщикам. Благодаря гласности в этом процессе и учитывая более строгие правила, мы ожидаем снижения количества закупок из одного источника. После введения соответствующих требований количество таких закупок в России уменьшилось на 10-12%, в Казахстане - на 15-18%. Например, московский портал малых закупок позволил сэкономить 20-25% бюджетных средств.

Первое, как я уже говорил, - это электронная площадка, чтобы упростить возможность поиска соответствующего контрагента.

И второй момент, который предусмотрен в законе, - централизация государственных закупок. Например, отдел образования централизует закупки всех школ своего района. Такой объем, конечно, будет более интересен крупным производителям или поставщикам услуг, ведь они исходят из экономической целесообразности. При малых объемах затраты на участие в процедуре закупок не оправдываются. Централизация - это выход для малых заказчиков.

Для нас это будет новая работа. Нагрузка увеличится, но мы как регуляторы должны, во-первых, научить людей, а во-вторых, предпринимать меры, которые позволили бы нивелировать возможный ущерб как государству, так и тем, кто занимается закупками. Если есть готовность исполнить предписания, восстановить нарушенные права и законные интересы лиц, зачем привлекать кого-либо к административной ответственности? С момента вынесения предписания соответствующие меры должны быть приняты в течение пяти рабочих дней. При этом МАРТ будет четко указывать, какая статья какого закона нарушена, как действовать, чтобы привести все в соответствие с законодательством. В случае неисполнения предписания будет возложена административная ответственность и ответственность за нарушение действующего законодательства.

В настоящее время штрафуется должностное лицо либо член комиссии, юридические лица не штрафуются. До 2016 года ответственность несли только должностные лица, которые, например, были председателями комиссий. После этого по настоянию Генпрокуратуры к ним были добавлены члены комиссий. Если проголосовал за решение, которое не соответствует законодательству, будешь нести ответственность.

Планируем пересмотреть меры ответственности после того, как заработает новый закон. Хотим посмотреть, где будут узкие моменты, которые позволят нам определиться с составом правонарушений. Понимаем, что сейчас очень широкий состав: ограничение возможности участия в процедуре госзакупки и иное нарушение законодательства. То есть несоблюдение всего, что прописано в законе, является нарушением законодательства и влечет за собой ответственность по статье, которая является в том числе коррупционной. Сейчас мы начинаем анализировать судебную практику. Возможно, она поменяется с учетом изменений многих норм закона. Когда будет четко сформированная, понятная практика, думаю, что в законопроект, определяющий корректировку законодательства, включим соответствующие положения в лучшем случае на 2020 год.

Одна из причин, почему предусмотрен такой большой период до вступления закона в силу, - это необходимость принятия большого количества подзаконных нормативно-правовых актов по достаточно широкому спектру вопросов - как на уровне МАРТ, так и на уровне правительства. К тому же многие вопросы до сих пор не регулировались, например, камеральные проверки, предписания об устранении нарушений.

Мы планируем основную работу завершить к концу года. Нормативка, касающаяся государственной информационно-аналитической системы управления госзакупками (ГИАС), появится чуть позже, после того, как будет проведена ее опытная эксплуатация.

Также предстоит большая работа по обучению людей и разъяснению новых норм. Мы активно публикуем на сайте МАРТ разъяснения, ответы на вопросы, работаем с информационными правовыми системами, даем комментарии, анализ нормативки и т.д.

То есть за это время необходимо не только максимально урегулировать все вопросы в подзаконных актах, чтобы у людей меньше возникало вопросов, но и максимально полно их разъяснить.