Государственные закупки в Беларуси: повышение эффективности расходования бюджетных средств

Закупочная деятельность в Беларуси ориентирована на обеспечение организаций товарами (работами, услугами), исходя из их потребностей (существующих (фактических) и перспективных), посредством подготовки и оформления необходимых документов, получения информации для целей проведения соответствующих конкурентных или неконкурентных процедур закупок.

Действующее законодательство в области государственных закупок направлено на развитие конкуренции, на противодействие коррупции и другим злоупотреблениям в сфере закупок, а также, что является немаловажным, способствует эффективному расходованию бюджетных денежных средств.

Все виды конкурентных процедур государственных закупок проводятся в электронном виде. Проведение процедур госзакупок, а также участие в таких процедурах осуществляется посредством электронной цифровой подписи.

Отмечу также, что в Беларуси, единственном из государств - членов ЕАЭС, электронную цифровую подпись может получить как резидент, так и нерезидент.

Проведение процедур государственных закупок в электронном формате делает данный процесс открытым, гласным и прозрачным, тем самым привлекая широкий круг поставщиков (подрядчиков, исполнителей) к участию в них.

Удельный вес государственных закупок в ВВП страны составляет около 5-7%.

В 2016 году стоимость заключенных договоров на государственную закупку составила порядка Br6,5 млрд, или $3,3 млрд, что составляет порядка 7% от ВВП Беларуси.

Законопроект предполагает ряд изменений, которые позволят закрыть все существующие в законодательстве пробелы и минимизировать коррупционные риски. Надо отметить, что сейчас очень много процедур признается несостоявшимися и, как следствие, закупки проводятся из одного источника. Одной из причин, почему процедура признается несостоявшейся, является ситуация, когда требования пишутся под одного поставщика или подрядчика. Как правило, это либо белорусский производитель, либо дилерская (дистрибьюторская) структура иностранных производителей, которая обладает исключительными полномочиями на реализацию того или иного товара.

Соответственно, законопроектом предусматривается, что заказчик будет иметь право выставлять только те требования, которые предусмотрены законодательством. Если предусмотрено, что, к примеру, можно требовать опыт работы в течение пяти лет, то это можно будет делать. Если такого требования в законодательстве, например, при получении лицензии, сертификата либо аккредитации нет, или иные технические акты эти нормы не содержат, то и заказчику настаивать на определенном опыте работы, наличии лицензии и сертификатов будет нельзя. Таким образом будет наведен порядок в требованиях, ограничивающих конкуренцию. В проекте закона закреплено право требовать подтверждение о правомочности предприятия или организации осуществлять данный вид деятельности, об отсутствии налоговой задолженности. Иные требования, не связанные с объектом закупки, предъявляться не будут. Таким образом планируется исключить договорные отношения с производителем, которые фактически прописываются под конкретную организацию, что ограничивает круг потенциальных участников. Соответственно, это сказывается на конечной стоимости товара и услуги, когда нет конкуренции.

К примеру, наши российские коллеги из Федеральной антимонопольной службы отсматривают процедуры, особенно электронные аукционы, когда сделано несколько ставок. В случае если за одну-две ставки цена меняется незначительно, можно подозревать сговор в торгах, когда участвуют две аффилированные структуры. Поэтому мы собираемся добавить норму о запрете участия в государственных закупках аффилированных лиц. Сейчас такое часто встречается, действующее законодательство это не ограничивает. Вместе с тем странно говорить о конкуренции, когда в процедуре участвует индивидуальный предприниматель и частное предприятие, единственным собственником имущества которого является этот ИП, либо участвует иностранный производитель и белорусская организация, созданная с участием его капитала. Поэтому во всех требованиях будет наведен порядок.

Мы думаем, что это в том числе скажется на количестве состоявшихся процедур, будет меньше оснований у заказчиков для отклонения неугодных участников. Мы видим, к чему приводит гласность и какой плюс от преобразований, которые проведены в последние годы: участник видит предъявляемые требования, документацию о закупке и, если он знает рынок, может осознавать свои возможности, анализировать поведение конкурентов.

Да, речь идет о списке поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к процедуре закупок. Ненадежные поставщики будут включаться в этот список на два года. Эта процедура будет обязательной. В настоящее время заказчик, даже если обнаружил какие-то нарушения со стороны поставщика, может включить или не включить его в список недобросовестных поставщиков.

Также изменено одно из оснований. Если должностное лицо организации-поставщика предоставило в ходе проведения процедуры закупки недостоверные сведения, благодаря которым данная организация получила преимущество и была выбрана победителем, то такое лицо будет включаться в список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к процедуре госзакупок.

Ожидается, что эти меры будут стимулировать поставщиков более ответственно подходить к участию в госзакупках и подготовке конкурсных предложений.

Да, доля закупок из одного источника большая. Сейчас в стоимостном выражении доля составляет около 40-45%. В прошлом году она была меньше, потому что в системе госзакупок были и закупки в строительной отрасли, а конкуренция там очень большая - мы видели процедуры, в которых было по 15-20 участников. Будем надеяться, что в этом году доля не увеличится.

Уменьшение доли закупок из одного источника планируется за счет снижения числа несостоявшихся процедур. Сейчас, если первая процедура признается несостоявшейся, можно провести закупку из одного источника по согласованию с вышестоящим органом, если вторая процедура признается несостоявшейся, то решение о проведении закупки из одного источника можно принять самостоятельно. После вступления в силу нового законодательства, как уже отмечалось, число несостоявшихся процедур должно снизиться.

Кроме того, доля закупок из одного источника должна снизиться благодаря упорядочению требований, которые выставляются заказчиком, в том числе к предмету закупки. Здесь стоит напомнить, что ко второму чтению готовится новая редакция закона "О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции". Там будет новая статья, касающаяся антимонопольных требований к закупкам, - монополизм и ограничение конкуренции будет отслеживаться.

За счет этих мер, думаю, долю закупок из одного источника можно снизить минимум до 40%. Понятно, что совсем исключить нельзя, потому что есть закупки у монополистов. Вода, электроэнергия, отопление - у каждого из них один поставщик, а суммы на эти цели тратятся большие. И за счет этого доля закупок из одного источника сохраняется на определенном уровне. Есть закрытые процедуры закупок, когда речь идет, например, о ремонте военной техники.

Подготовлен соответствующий нормативный правовой акт, идет согласование государственных органов. Учитывая то, что есть две биржевые площадки - Белорусская универсальная товарная биржа и Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен - некоторые госорганы предлагают реализовать проект на обеих. Как это можно сделать, чтобы минимизировать затраты заказчика и поставщика, пока решается. Мы обращались к опыту Москвы - там за бюджетный счет создана одна площадка.

Белорусская универсальная товарная биржа располагает необходимым функционалом, чтобы создать площадку хоть сейчас. Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен также проинформировал о своей готовности.

По сути, это должна быть площадка, на которой пользователь сможет найти все предложения от поставщиков по всем видам товаров. Например, чтобы можно было в поисковик ввести "системные блоки" с определенными характеристиками и получить на экран все варианты. Клиент выберет то, что посчитает нужным, и нажмет на иконку "заключить договор". Договор заключается в электронном формате и передается в казначейство. Такой механизм уже реализован на бирже.

Заключен договор о ЕАЭС, есть соответствующий протокол о порядке регулирования закупок. С августа к нему присоединяется Кыргызстан, который брал двухлетний период с момента присоединения к договору, соответственно будет предоставлен национальный режим и киргизским товарам.

Подходы к проведению процедур госзакупок схожи. Просто кто-то пошел дальше в электронизации процесса, например, Казахстан. Страна завершила построение информационной системы от момента выделения денег до исполнения контракта. У них счета-фактуры выставляются в электронном виде, акт выполненных работ также подписывается в электронном виде. Мы пока к этому идем. Россия на подходе по переводу в электронный вид. Но есть определенные барьеры.

Как показывает практика, эффективность участия выше у дилерских и дистрибьюторских структур. То есть не напрямую, а через торговые представительства, товаропроводящую сеть. Потому что они знают специфику местного рынка, могут подготовить необходимые документы более качественно, чем специалисты, находящиеся в Беларуси. Например, с Казахстаном у нас не решен вопрос признания цифровой подписи. У них более совершенная система, которая позволяет при подаче предложения проанализировать участника на соответствие квалификационным требованиям - но только участников, зарегистрированных на территории Казахстана. Если участник проверку прошел, он может подать свое предложения в систему, заказчик потом его благонадежность не проверяет. В случае участника из Беларуси наши казахстанские коллеги говорят, что вынуждены верить ему на слово, что создает неравные условия. Но никакого ограничения нет, если товаропроводящее предприятие, зарегистрированное в Казахстане, участвует в закупках.

Вообще главное, чтобы не принимались акты, ограничивающие закупку импорта в той или иной стране, как, например, Россия приняла в начале этого года постановление об ограничение закупок импорта для целей национальной обороны и безопасности. Фактически 120 позиций выведено, белорусы не могут принимать участие в закупках, даже товаропроводящая сеть. Сейчас проводятся консультации на базе ЕЭК, думаю, вопрос будет вынесен на Коллегию. В основном ограничение получили предприятия легкой промышленности, минпромовские компании, строительная отрасль.

Кстати, в Армении документация по госзакупкам публикуется на армянском, хотя в договоре прописано, что должен быть русский язык. Сейчас они вносят изменения в систему, чтобы информация была все-таки на русском.

В зависимости от вида процедур. Если проводится открытый конкурс, то победитель выбирается на основании тех критериев, которые предусмотрены в документации. Критерии могут быть как ценовыми, так и неценовыми. Если это аукцион или запрос ценовых предложений, то в этом случае главную роль играет наименьшая цена из предложенных. Это предусмотрено в законе (о государственных закупках товаров. - Прим. БЕЛТА) и постановлении Совета Министров №778, где есть перечень кодов ОКРБ, по которым закупки проводятся только в формате электронных аукционов. В основном это товары массового потребления и продукты питания.

Вот, например, закупки в сфере строительства. В прошлом году они регулировались существующим законом. Но с начала 2017-го выведены из общего законодательства по госзакупкам указом №80. Это другое правовое регулирование, которое будет действовать два года. В этой сфере сейчас нет электронной подачи предложений. Хотя наши коллеги из России проводят электронные аукционы, и у них все строится. Нашим строителям электронные торги не пошли в 2013 году, и после этого они были выведены из общего законодательства на 2014-2015 гг. Мы выступаем за то, чтобы все государственные закупки регулировались одним нормативным документом, в том числе и в сфере строительства. При подготовке проекта данного закона мы обратили внимание на вопросы, связанные с планированием, изменением договоров в области строительства, - на все моменты, рекомендованные Министерством архитектуры и строительства. Мы хотим вернуть госзакупки в общее законодательство, чтобы не путать заказчиков, какие процедуры проводить и какими нормативными актами пользоваться.

Что касается всех государственных закупок, кроме строительных, то в Министерство антимонопольного регулирования и торговли. В строительстве есть только возможность обжалования либо у заказчика, либо в суде. Фактически, о чем нам в прошлом году говорили строительные организации, они получили у нас возможность защитить свои права во внесудебном порядке. С момента принятия действующего закона с 2013 года в судах количество дел по обжалованию результатов процедур госзакупок уменьшилось на порядок. До этого такого административного органа не было и участники были вынуждены идти в суд. Хочу отметить, что количество жалоб растет ежегодно. Только в прошлом году МАРТ рассмотрел около 800 жалоб в сфере госзакупок.

Будут предусмотрены два новых вида процедур конкурса – двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием.

При двухэтапном конкурсе сначала проводится предквалификационный отбор, во время которого участники подают предложения по объекту закупки без указания предложений о цене контракта. По его итогам заказчик формирует уточненные условия закупки. На втором этапе участники подают окончательные заявки с указанием цены контракта. Победителем признается поставщик, который прошел два этапа и предложил лучшие условия исполнения контракта.

В конкурсе с ограниченным участием первоначально проводится квалификация поставщиков, и уже те, кто ее прошел, подают свои ценовые предложения.

Ожидается, что внедрение этих процедур позволит решить проблему с закупками в сфере строительства, так как в связи с определенной спецификой в этой отрасли необходимы несколько иные процедуры закупок, чем существуют сейчас.

Подход останется тот же: за организатора и формирование им цены отвечает вышестоящий госорган. Мы также отвечаем за формирование цены за участие нашей подведомственной Белорусской универсальной товарной биржей, наше экономическое управление анализирует затраты, которые они показывают.

Каждая коммерческая организация создана с целью извлечения прибыли. Если организатор не берет деньги с заказчика с проведения процедуры, он должен взять с участника. А как организация будет существовать? Либо это должно быть государственное учреждение, которое финансируется из бюджета.

Касательно контроля работы скажу, что будут ужесточены требования к членам комиссии. Думаю, это приведет к тому, что организаторы приведут свой образовательный уровень в соответствие. Потому что, как показала практика, в проведении процедур часто допускаются огрехи, которые удивляют.