Национальный центр законодательства и правовых исследований Беларуси (НЦЗПИ) - уникальная по функциям организация, одновременно занимающаяся как подготовкой конкретных нормативных правовых актов, так и научными изысканиями. В том числе в стенах центра формируются правила, по которым живет государство и человек. Всегда ли удается разработчикам учесть все нюансы? Что нужно делать, чтобы избежать законодательных коллизий, частого изменения законодательства? Об успехах и пока нерешенных задачах белорусского нормотворчества корреспондент БЕЛТА беседует с директором НЦЗПИ Вадимом Ипатовым.
- Вадим Дмитриевич, каким образом стабильность законодательства сказывается на жизни граждан, деятельности юридических лиц, влияет на процессы, происходящие в общественной жизни? Почему важно обеспечить стабильность законодательства?
- Обеспечение реальной и длительной стабильности законодательства - задача, на необходимость решения которой глава государства обратил внимание в Послании белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь. Для любого государства важно иметь устойчивую правовую систему, позволяющую ему эффективно функционировать максимально продолжительное время в одних и тех же правовых условиях. Стабильное, постоянное во времени законодательство обеспечивает привычную жизнедеятельность граждан и традиционный уклад жизни в обществе. Граждане, инвесторы хотят жить и работать в условиях стабильного законодательства. Они не должны постоянно беспокоиться по поводу частых изменений актов законодательства.
Обеспечение возможности жить и работать в условиях стабильного законодательства является залогом устойчивого развития государства, поддержания благоприятного инвестиционного климата, жизненного уклада граждан. Только видя перспективу можно вести бизнес. Страна, в которой законодательство непредсказуемо, вряд ли будет конкурентоспособной.
- Что сделано в Беларуси для обеспечения стабильности законодательства?
- Учитывая, что достижение стабильности законодательства является одним из важнейших условий нормального функционирования правовой системы, а значит общества в целом, главой государства в 2002 году были одобрены Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь и Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003-2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь. Эти важнейшие документы стратегического характера определили направления стабилизации национального законодательства, этапы качественного его обновления.
С 1998 года главой государства введено ежегодное планирование подготовки законопроектов, выступающее сдерживающим фактором для спонтанного, внесистемного принятия актов законодательства. В развитие закона или на его основе принимаются акты правительства, министерств, местных органов власти. Зная перспективы законотворчества, мы можем предсказать принятие актов иных видов, направления развития законодательства в целом.
Названные планы формируются НЦЗПИ на основе программных документов (концепций) развития тех или иных сфер общественных отношений, ежегодных посланий Президента белорусскому народу и Национальному собранию, а также предложений государственных органов и иных организаций (в том числе научных), общественных объединений и граждан. Центр оценивает такие предложения на предмет соответствия реальным социально-экономическим и общественным потребностям. По этим причинам отсеивается более половины поступивших предложений.
Особенно важно на этапе проработки вопроса о подготовке законопроекта всесторонне спрогнозировать возможные последствия его принятия с тем, чтобы в последующем не возникли проблемы при применении закона, были достигнуты цели, для которых он разрабатывался, и не потребовалось бы внесение в закон изменений сразу после его принятия. Поэтому законопроектные предложения должны быть тщательно обоснованы.
Стабильность законодательства достигается не только планированием нормотворческой деятельности, но также посредством обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов, их эффективности, исключения пробелов, ограничения частых корректировок, не оказывающих существенного влияния на правоприменительную практику.
В целях повышения качества нормативных правовых актов и налаживания эффективного взаимодействия между государственными органами по их подготовке создана соответствующая законодательная база.
Залогом стабильности правовой системы выступает соблюдение требований к подготовке и принятию проектов актов на всех уровнях: от законов и актов Президента до решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. В этих целях центром были разработаны действующий уже 12 лет закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные указом главы государства. Кроме того, центр инициировал разработку проекта закона "О правовых актах Республики Беларусь", требования которого должны распространяться не только на нормативные правовые акты, но и на все виды принимаемых государственными органами решений. Этот законопроект внесен в Палату представителей.
Кроме закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" парламентом приняты законы "О Президенте Республики Беларусь", "О Национальном собрании Республики Беларусь", "О Совете Министров Республики Беларусь", главой государства издан ряд указов в сфере нормотворчества. Этими законодательными актами определены роли ключевых государственных органов в законопроектной и иной нормотворческой деятельности.
Обеспечить однозначное правовое регулирование и стабильность законодательства, повысить качество подготовки нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, - такая задача была поставлена и в Директиве №4, принятой в декабре 2010 года.
- Очевидно, что в Беларуси многое сделано для обеспечения стабильности законодательства. Можно ли сказать, что эта проблема решена?
- Стабильность законодательства способствует размеренной жизнедеятельности общества и зависит от нее. Такое состояние было характерно для советского законодательства, за 10-20 лет оно изменялось несущественно. Но на протяжении последних 15 лет мы видим, как наряду с ускорением ритма общественной и экономической жизни создается качественно новое законодательство, нормативный массив интенсивно обновляется.
Кроме того, требованию стабильности правовой системы не соответствуют многочисленные поправки, вносимые в акты законодательства в течение достаточно короткого периода времени. Например, в 2010 году чаще одного раза в год (от двух до семи раз) изменялись 6 кодексов и 13 иных законов, а в 2011 году - 13 кодексов и 15 иных законов, несмотря на существующее в законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" ограничение на внесение изменений в нормативный правовой акт ранее чем через год после его принятия (издания). При этом имели место факты неоднократной корректировки кодексов и иных законов в течение одной недели и даже дважды за один день.
- По какой причине это происходит?
- Для государственных органов причины, по которым не удается достичь стабильности законов и законодательства в целом, в ряде случаев являются объективными - это, как правило, необходимость приведения законодательства в соответствие с вновь принятыми актами большей юридической силы и международными договорами в целях обеспечения непротиворечивости и системности правового регулирования, что влияет на частоту корректировки нормативных правовых актов. При этом разработчики часто связаны жесткими сроками проведения этих мероприятий.
- Принимаются ли какие-то меры, чтобы повлиять на эти процессы?
- Для того чтобы ограничить поток вносимых в законы и иные нормативные правовые акты изменений, в законе о нормативных правовых актах предусмотрено требование системности и комплексности правового регулирования общественных отношений.
Оно означает, что на практике предложения по корректировке нормативных правовых актов должны накапливаться и объединяться в рамках комплексных изменений в эти акты. Таким образом существенно сокращается как количество самих нормативных правовых актов, так и случаев их изменения.
В целях дальнейшего совершенствования деятельности по подготовке проектов законов и обеспечения стабильности законодательства на основе предложений центра издано распоряжение премьер-министра Беларуси от 3 июня 2011 года №72р "О дополнительных мерах по качественной подготовке законопроектов".
Обеспечить стабильность законодательства также призваны новые требования в области нормотворчества, которые, как выше отмечено, отражены в проекте закона "О правовых актах Республики Беларусь". В этом законопроекте закреплены принципы законности, социально-экономической обусловленности, системности, комплексности, стабильности правового регулирования общественных отношений и меры по обеспечению этих принципов, предусмотрены положения, обязывающие одновременно с разработкой нового акта подготавливать пакет актов, направленных на его обеспечение. Кроме того, на повышение качества правовых актов направлены заложенные в законопроекте нормы о публичном обсуждении проектов актов, обязательном прогнозировании последствий их принятия, правовом мониторинге.
Нужно также отметить, что в современных условиях достижение абсолютной стабильности законодательства вряд ли возможно. Сегодня отдельные сферы и отрасли права переживают революционный период. Это обусловлено постоянным развитием общественных отношений, вовлечением Беларуси в мировое сообщество, в интеграционные процессы как на постсоветском пространстве, так и в европейском направлении. В качестве примера можно привести таможенное и налоговое законодательства.
В данном случае, на наш взгляд, нельзя говорить о нестабильности как недостатке правовой системы. Происходящие изменения продиктованы современным развитием государства и общества.
Динамично развиваются и отдельные направления социальной сферы. Например, жилищные отношения. Здесь законодательство должно придать новый импульс развитию жилищных отношений. Например, существующая в настоящее время экономическая ситуация диктует необходимость изменения подходов государственной поддержки граждан при строительстве (приобретении) ими жилья.
- Что Вы могли бы предложить в сложившейся ситуации?
- Соблюдение требования стабильности должно оставаться главным ориентиром нормотворческой деятельности. Однако, на наш взгляд, стабильность законодательства во времени (временная стабильность) должна быть трансформирована в стабильность правового содержания. Поэтому всем участникам нормотворческой деятельности необходимо акцентировать внимание на содержательную стабильность - на сохранение базовых основ законодательства, преемственность и предсказуемость правового регулирования общественных отношений.
Депутатам, иным участникам законотворческой деятельности нужно совершенствовать технологии подготовки и принятия законов с тем, чтобы они не приводили к увеличению количества принимаемых законов и вносимых в них изменений. Повышению качества законов, стабильности законодательства способствует проведение правового мониторинга - анализа законодательства и практики правоприменения, эффективности правового регулирования, а также публичные обсуждения проектов правовых актов. Соответствующие положения нашли отражение в проекте закона "О правовых актах Республики Беларусь".
Подводя итог, можно сказать, что деятельность государственных органов должна быть направлена на достижение баланса между стабильностью и динамичностью законодательства. Эта задача сложная, и ее решение невозможно без совместных усилий Администрации Президента, палат Национального собрания, правительства, центра, всех других государственных органов.
- Какие задачи ставит перед собой центр?
- На обеспечение качества, стабильности законодательства направлены и усилия центра. В этом году исполнится 15 лет с тех пор, как центр начал работать на ниве законотворчества, пять лет назад при центре создан Институт правовых исследований, который призван решать задачи научного обеспечения подготовки нормативных правовых актов. Правовая наука должна оперативно откликаться на потребности практики и разрабатывать для нее обоснованные, конструктивные рекомендации и прогнозы, быть генератором новых идей для развития законодательства и поиска путей его обновления.
Совершенствование технологий планирования подготовки законопроектов, методического обеспечения подготовки проектов законодательных актов, подготовка качественных законопроектов, внедрение результатов научных исследований в нормотворческую деятельность - вот те задачи, которые являются актуальными в деятельности центра.
Александр САМ
- размещаются материалы рекламно-информационного характера.